国资集中监管新优势 | 健全国资监管体制 推动形成管资本“一盘棋”
编者按
今年4月，《国资报告》推出了题为《中国式国资治理》（点击标题阅读原文）的专题报道，对20年来国资监管历程和监管成效进行了初步梳理。2023年8月1日出版的《国资报告》推出特别策划《国资集中监管新优势》，从视野、实践、观点三个角度，进一步分析和总结国资监管20年实践，尤其是党的十八届三中全会以来的做法与经验。
今天我们为您分享第九篇内容《健全国资监管体制 推动形成管资本“一盘棋”》——
观 点
健全国资监管体制
推动形成管资本“一盘棋”
文 · 吴刚梁中国企业改革与发展研究会研究员《国资报告》杂志2023年第8期国有企业改革是一项综合工程，如果仅仅停留在微观层面实施改革很难奏效，我们还需要进一步理顺国资监管体制，在宏观层面构建现代国有经济管理体系。
党的十八大以来，国资监管体制改革的方向是形成以管资本为主的国资监管模式。近日召开的全国国有企业改革深化提升行动动员部署电视电话会议，再次强调“健全以管资本为主的国资监管体制”。
从管企业到管资本，是国资监管方式的重大变革。在传统模式下，国有企业与国有资产融为一体，管企业就是管资产。但是，随着混合所有制经济的发展，国有企业股权多元化成为主流，导致国有企业的资产不再等同于国有资产。与此同时，经营性国有资产被定义为“国家对企业各种形式的出资所形成的权益”，国有资产资本化使国有企业的边界变得更加模糊。在这种情况下，此前针对国有独资、全资企业的那种“管人、管事、管资产”模式，无法适用于国有控股、参股企业。
在管资本模式下，监管的重点不是单个企业的具体经营管理行为，而是将国有资本作为一个整体，重点管好资本布局，规范资本运作，提高资本回报，维护资本安全。
从管企业向管资本转变不能一蹴而就，需要相应的配套改革措施。结合当前国有企业改革与发展实践，笔者认为，统筹国有资本布局优化与产业结构调整，加快经营性国有资产集中统一监管，进一步发挥集中监管的优势与效能，既是健全以管资本为主的国资监管体制的现实需要，也是当前扎实推进国企改革深化提升行动的重要举措。
在构建新发展格局、推动高质量发展、推进中国式现代化背景下，国资国企改革不仅要着眼于搞好搞活微观市场主体，更要从关注企业个体发展转向注重国有资本整体功能。所谓“增强核心功能”，就是把国有资本用在“刀刃上”，更加聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务领域。
国有资本投资和布局优化不是一次财政注资就能完成的，更多地涉及存量国有资本的重新配置与流动，包括国有企业剥离非主业、非优势产业和处置低效无效资产，将国有资产向优势产业与优势企业集中，向重要行业、关键领域与前瞻性战略性产业集中。这是一系列的动态过程，需要通过企业重组、并购等市场化、法治化的手段来实现。
设立专门的国资监管机构，是我国探索国资监管体制改革历程中的一个“里程碑”事件。设立国资委本身就是一个伟大的创举，国际上可借鉴的经验不多。它主要解决了两个难题：一是将此前由多个部门分别行使的组织人事、资本投资、日常经营等职权集中于一家机构，结束了“多龙治水”的局面，做到了权责明确、统一高效。二是作为各级政府的直属特设机构，国资委不是公共管理部门，没有执法权，其“出资人代表机构”的身份，类似“国家队教练”，而不是市场的裁判和游戏规则的制定者，这种定位有利于促进各类所有制市场主体公平竞争，能够比较彻底地实现政资分开、政企分开。
近些年，我们在构建国资监管大格局、形成国资监管“一盘棋”方面，取得了实质性突破。据统计，省级、地市级国资委集中统一监管比例超过99%。
但是，目前集中统一监管还没有完全到位。笔者以为，部分特殊领域的国有企业虽然承担了一些特殊功能，但作为经营性国有资产，仍然有保值增值的要求，因此管资本的逻辑是一致的，集中统一监管也是行之有效的，关键是要做到履行出资人职责与行使公共管理职责相分离。例如，这些特殊领域的国有企业董事、监事与高管人员可以由出资人代表机构提名、委派或考核，行业监管机构只是被动地对他们进行任职资格审查，没有必要直接委派，这样才能实现“管办分离”。
一方面，集中统一监管具有规模经济优势，可以摊薄单个国有企业所承担的监管成本。另一方面，长期专司国有资产管理，可以优化“学习曲线”，提升监管者的专业能力和监管水平。因此，集中监管可以降低监管成本，提高监管效率。
近年来，集中监管的体制优势，在国资委体系中已经凸显为专业化、体系化、法治化的“三化监管”优势。
专业化就是强调专业的机构干专业的事，实行有别于行业主管部门、社会公共管理部门的监管方式，更加注重通过加强公司章程管理、规范董事会运作、委派股东代表等方式行权履责。
体系化就是强调系统观念、统筹谋划，推动形成投资规划、考核激励、财务监管、产权管理、资本收益、监督追责等多重手段有机协同、相互促进的工作格局，构建事前事中事后全链条监管体系。
法治化就是强调坚持依法行权履职，主动运用章程、公司治理机制等方式规范行使股东权利，健全国资监管法规制度体系，打造国资监管法治机构。
“三化”监管优势集中到一点，就是能够较好地以管资本为主转变监管方式，有效防范系统性风险。新时期国资国企要增强核心功能，服务于国家战略需要。为更好地完成这个新使命，需要充分发挥集中监管的体制优势，释放“三化监管”效能，这也是当前健全以管资本为主的国资监管体制的现实需要。
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